老旧小区改造需要政府和社会力量的共同参与

2020-07-27 07:00:17|来源:21世纪经济报道
摘要|

  中国社会科学院财经战略研究院研究员  杨志勇

  近日,国常会提出加强新型城镇化的部署,多元化投入支持老旧小区改造等举措得到强调。满足人民群众日益增长的美好生活需要,离不开公共服务的改善。老旧小区改造曾是老大难问题,或受制于资金的不足,或受制于过去改造机制的不够灵活。老旧小区缺乏改造,就有可能影响群众的生活品质。应该说,这些年对老旧小区的改造,政府是重视的,但由于各种各样的原因,改造的进程仍存在一些亟待解决的问题。

  老旧小区改造的难点很多,就以安装电梯为例。在很长一段时间内,安装电梯需要住宅楼居民集体行动,而且能否安装采取的是全体一致的原则,只要有一户反对就不能安装。一楼住户往往反对安装电梯,理由五花八门,最直接的原因不外乎一楼住户日常生活不需要电梯,而安装电梯可能会带来噪音等其他影响。于是,一楼以上的住户为安装电梯,要承担电梯安装的全部费用,还要补偿一楼住户,最终电梯还不一定安装得成,或因一楼住户认为补偿款太少,或因其他楼层住户不愿意支付补偿款。改一致同意为多数同意,电梯安装就变得相对容易,但这也可能遇到经费不足的问题。如有可能,电梯安装首先应该动用的是公共维修基金。由于老旧小区改造还可能涉及供水、供电、供气、道路等一系列设施的改造,公共维修基金即使有,也不一定能满足支出的需要。在正常情况下,住户应该为自己居住条件的改善出钱出力,但老旧小区的住户经济状况较为复杂,有些住户收入水平较低,如果要求住户均摊费用,往往会有困难。在这种条件下,老旧小区的一些住户需要政府或其他住户的帮助。

  另外,从已经改造的老旧小区情况来看,安装电梯之后,小区房价通常会上涨,而且是普涨,一楼住户也会享受到房价上涨的好处。这类案例的示范效应,只要传播到位,就可以大幅度减少一楼住户的反对声音,从而推动电梯安装工作。但这毕竟属于公共事务,需要集体的力量,而小区集体行动中可能会出现搭便车或集体成员力量不足的问题,因此,有时还需要政府积极推动。

  区分基础类、完善类、提升类改造内容,可以让地方政府的行动更有针对性。基础类改造,应主要发挥政府的作用;完善类改造,政府和住户应共同发挥作用;提升类改造,应以住户发挥作用为主,同时政府提供帮助。提升类改造可以仿照商品房住宅小区,改进小区条件,并最终通过物业公司管理来为小区提供物业服务。

  为更有效地进行老旧小区改造,地方政府要有充足财力作为支撑,形成相应的地方政府融资机制。在实操层面,财力相对充足的地方与财力不足的地方应该有所区别。这里涉及政府投入机制的设计问题。各地经济发展水平不一样,应该设计与当地经济发展水平相适应的目标。老旧小区改造,有不少事务属于基本公共服务,要按照基本公共服务均等化的要求去做。基本公共服务的提供要有最低标准,同时,为激励地方,各地还可以有差异化的标准,以更好地享受地方经济增长的红利。地方政府财力不足部分,在一定程度上需要通过中央对地方的转移支付来弥补。2020年新增的直达市县的2万亿转移支付资金,有部分可以用于老旧小区改造。

  老旧小区改造并不完全是政府的责任。考虑到老旧小区改造之后所带来的收益以及经营机会,推动社会力量参与老旧小区改造是可能的。社会力量参与也可以弥补政府资金的不足,同时社会主体按照市场原则办事,可以进一步提高改造的效率。可考虑借鉴PPP的做法,由各相关经济主体承担成本和风险,并获得相应的收益。但需要注意的是,老旧小区改造不是纯市场事务,如果没有政府投入,市场主体单方面承担改造成本,回报很可能不足以弥补成本,那么市场主体就缺乏动力参与。因此,要让市场主体参与,就需要设计完善相应的合约,让市场主体能够在承担风险的同时,获得与风险相称的回报。

  在老旧小区改造中,公共服务型政府所发挥的是弥补市场失灵的作用,而不是要完全替代市场。政府与市场应各司其职,发挥各自长处、相互补充,从而更顺利有效地推进老旧小区改造,提升群众的生活品质。

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